O que são serviços contínuos?

A rigor, os contratos firmados pelos órgãos públicos têm seu prazo de validade subordinado à duração do crédito orçamentário destinado a garantir sua execução. Dura enquanto o dinheiro destinado a ele durar. Esta é a regra.

Daí que, normalmente, os contratos administrativos (firmados com a Administração Pública) duram 12 meses, pois esta é a previsão orçamentária para o contrato.

Mas existem contratos que podem ser prorrogados por até 60 (sessenta) meses. É o caso dos serviços a serem executados de forma contínua.

Mas o que é um serviço contínuo?

A lei 8.666/93 não responde a esta pergunta, o que nos obriga a buscar sua definição em outras fontes, como o TCU e os decretos que tratam do assunto.

O Anexo I da Instrução Normativa nº 2/2008 da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão define assim:

“I – SERVIÇOS CONTINUADOS: são aqueles cuja interrupção possa comprometer a continuidade das atividades da Administração e cuja necessidade de contratação deva estender-se por mais de um exercício financeiro e continuamente”.

Não ajuda muito, porque falta especificar quais seriam os serviços que devem “estender-se por mais de um exercício financeiro e continuamente”. Sem isso, sem chance de entender a questão.

Uma coisa, porém, é certa, e deve estar sempre em mente quando tentamos identificar um serviço contínuo (ou continuado): o binômio essencialidade / habitualidade.

Existe uma decisão do Tribunal de Contas da União que trata bem do assunto:

“Na realidade, o que caracteriza o caráter contínuo de um determinado serviço é sua essencialidade para assegurar a integridade do patrimônio público de forma rotineira e permanente ou para manter o funcionamento das atividades finalísticas do ente administrativo, de modo que sua interrupção possa comprometer a prestação de um serviço público ou o cumprimento da missão institucional.” (TCU. Acórdão n° 132/2008 – Segunda Câmara. Relator: Ministro Aroldo Cedraz. Data do julgamento: 12/02/2008.)”

Armadilhas já são verificáveis: necessidade permanente não é o mesmo que ininterrupção. É preciso ficar bem atento ao caso concreto. Determinado órgão pode precisar sempre de serviços gráficos, mas isso não implica em considerar que estes serviços não podem ser interrompidos sob pena de travar o funcionamento do órgão.

Deve-se, portanto, buscar nos fins da Administração Pública, na sua missão institucional, o que seriam os serviços essenciais, e também aqueles que são contratados com habitualidade. Somente daí se poderá chegar a uma classificação correta de serviços contínuos.

AGORA, O REGISTRO DE PREÇOS – SRP

Registro de preços, grosso modo, é um sistema de aquisição que se dá através de concorrência e pregão (presencial ou eletrônico) e visa aquelas compras que não podem ser precisamente planejadas. São casos onde a administração apenas possui uma estimativa de necessidade.

já tratamos sobre o Registro de Preços aqui. Vale a conferida!

Não é incomum, nas aquisições pelo Registro de Preços, que a compra efetivamente realizada no final do período seja bem inferior à inicialmente planejada e, por vezes, atinja 0% do que foi revelado na intenção de aquisição.

Essa é a palavra subentendida quando se fala em Registro de Preços: intenção. Uma expectativa, uma vontade de aquisição e, para tanto, o órgão público registra os preços para o exercício e, caso surja a necessidade, promove a aquisição/contratação de acordo com a necessidade real.

É possível ver que existe uma certa incompatibilidade entre o RP e os contratos de serviços contínuos. Afinal, se estes pressupõem uma consciência de habitualidade e previsibilidade, não se observa a possibilidade de formação de um RP onde se dá justamente o oposto: estimativa, flutuação e necessidade real.

Mas a construção jurisprudencial fixou regras onde se autoriza o uso do RP para contratação de serviços contínuos, contrariando o entendimento imediato dos conceitos expostos.

Na verdade, não houve contrariedade conceitual, mas apenas adequação de tais conceitos e definições às realidades da gestão pública no Brasil, como reconhece o próprio TCU quando da elaboração do acórdão nº 1737/2012:

“O SRP possui vantagens inerentes ao instituto que podem resultar em significativos benefícios à Administração, motivo porque considero que esta Corte deve deliberar no sentido da maior ampliação possível de sua utilização, obviamente dentro dos limites da legalidade e tendo sempre como foco o atendimento ao interesse público.”

Em uma de suas decisões, O Tribunal de Contas da União revela os requisitos para contratação de serviços contínuos pelo Sistema de Registro de Preços:

“Sobre o assunto, o Tribunal já se manifestou no sentido de que é lícita a utilização do sistema de registro de preços para contratação de serviços contínuos, desde que configurada uma das hipóteses delineadas na norma regulamentadora e com expressa justificativa da circunstância ensejadora (Acórdãos 3092/2014 e 1737/2012, ambos do Plenário do TCU) “

Portanto, ao alinhar o uso de RP para contratação de serviços contínuos, o tribunal submeteu a sua viabilidade à presença de, pelo menos, uma das condições do art. 3º do Decreto 7.892/13. São elas:

I – quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de contratações frequentes;

II – quando for conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou contratação de serviços remunerados por unidade de medida ou em regime de tarefa;

III – quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo; ou

IV – quando, pela natureza do objeto, não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração.

Como se vê, a contratação é possível e sua maior dificuldade ainda reside na classificação de um determinado serviço como sendo contínuo.

Identificado esse serviço, será necessário que o processo licitatório seja precedido de vigorosa justificativa pela escolha do Registro de Preços.

O importante é seguir os aspectos legais e as orientações das esferas fiscalizadoras e julgadoras das contas públicas.

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