LICITAÇÃO: PARCELAMENTO DO OBJETO COMO ESTRATÉGIA PARA INCLUIR SEU PRODUTO E PREÇO.

Não é novidade nenhuma que a Administração Pública deve sempre buscar a melhor contratação no setor privado, de olho no menor custo possível para os cofres públicos. A isto deu-se “status” de princípio de direito, chamando a obrigação de evitar o gasto excessivo de Princípio da Economicidade.

Basicamente, o princípio trata da obrigação de economizar. A ordem é realizar contratações que gerem o menor custo possível para os cofres públicos. Levada ao extremo – e isso normalmente acontece! – se transforma na obrigação de comprar sempre o produto, ou contratar o serviço, mais barato do mercado, independente da relação custo/benefício e sem qualquer preocupação com a qualidade do que se adquire.

É fácil constatar que nem sempre a Administração Pública compra bem. Se você já tomou um cafezinho em alguma repartição, vai entender perfeitamente o que eu digo. Você não sabe, mas comumente a mesma ausência de qualidade se estende ao universo de aquisições: canetas (nem nos diga), filtros de água, cortinas, papelaria, computadores e assim por diante.

O Pregão, modalidade de licitação destinada a bens e serviços comuns, ou seja, facilmente identificados e disponíveis no mercado, contribuiu para essa visão de que a melhor contratação é a mais barata, embora não exista um motivo claro para se concluir assim. Mas deixamos isso para outro texto.

De toda sorte, a nova lei de licitações que aguarda aprovação no Congresso Nacional, ciente da situação acima, trará dispositivo claro ordenando que o órgão comprador leve em consideração outros critérios para a aquisição. Ou seja, muda o eixo e o paradigma das contratações públicas.

Continue a leitura que, ao final, vamos dar uma dica importante.

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PARCELAMENTO DO OBJETO DA LICITAÇÃO. UMA OBRIGAÇÃO DE ECONOMIZAR E UM DIREITO DE VENDA. DUAS FACES QUE SE COMBINAM.

Começando pelo início, objeto é aquilo que se pretende adquirir. Pode ser um produto (por ex.: medicamentos) ou um serviço (limpeza, reforma, etc.).

O parcelamento do objeto é mais facilmente identificável quando a compra se refere a produtos, embora possa ser aplicado aos serviços da mesma forma. Trata-se de situação onde o objeto contempla variada gama de produtos que podem ser reunidos formando um lote. Exemplo eficiente é quando pensamos em papelaria: canetas, papéis, cartões, clips, grampeadores, etc.

Assim, quando reunidos, formam um lote. Numa licitação clássica na modalidade Pregão, os lances (ofertas) se dirigiriam ao lote. Logo, todos os produtos reunidos seriam avaliados em seu valor total, não individualmente.

A regra do parcelamento, obedecendo ao mencionado Princípio da Economicidade, faz o gestor público refletir no que é melhor: agrupar os itens a serem comprados em um único lote ou dividi-los em itens individuais, sendo importante ter em vista que a lei determina a separação, não loteamento.

Acredite-se que o parcelamento do objeto facilita atingir melhores contratações em termos de preço. Vamos tomar o exemplo anterior, papelaria. A legislação acredita e impõe que papéis, clipes, canetas e demais materiais de escritório devam constituir, cada um, seu próprio item individualizado sujeito, separadamente, a competição e disputa de lances.

Passa a ser comum, nesses casos, que a Administração Pública adquira materiais de escritórios de vários fornecedores distintos, cada um entregando um objeto: fornecedor A vende canetas, fornecedor B vende papéis, fornecedor C vende clips, e assim por diante.

A nosso ver, a situação, ainda que garanta maior competição e participação na licitação, gera alguns transtornos na fase de execução do contrato que, muitas vezes, são difíceis de superar. Podemos citar o risco de interagir com vários fornecedores como exemplo, já que se fica vulnerável a uma série de variações relativas à estabilidade financeira da empresa, logística de administração dos contratos e, ainda, requer maior gasto de tempo e material humano para gerir a relação com vários fornecedores.

Nossa opinião, contudo, pouco importa e a regra é o parcelamento do objeto. A formação de lotes somente é possível mediante justificativa que esclareça especialmente que haverá economia de escala.

É importante sempre lembrar do seguinte: para o setor público, na maioria das vezes, compra boa é sinônimo de compra barata.

MAS EXISTE UM DIREITO AO PARCELAMENTO? COMO ASSIM UM DIREITO?

Existe, sim.

Não vamos aqui discorrer sobre se é um direito seu, fornecedor ou interessado em ser fornecedor, se é um direito da sociedade (cumprimento do dever Estatal de obedecer o Princípio da Economicidade) ou se é apenas um dever do setor público de realizar a melhor contratação valendo-se, pra isso, do parcelamento do objeto.

A discussão teria pouca ou nenhuma repercussão no mundo real das contratações públicas, sendo mais valorizada em ambientes acadêmicos onde esse tipo de debate encontra ânimos propícios e clima vicejante.

Vamos tratar como um direito seu, fornecedor de produtos ou serviços. Afinal, é você e sua empresa que podem ser beneficiados de acordo com a abordagem que estamos dando: orientações ao setor privado e não uma palestra diante de uma plateia repleta de gestores públicos, superintendes, assessores, fiscais e daí em diante. Se é um direito seu, obrigatoriamente é uma obrigação do órgão público licitante.

O Tribunal de Contas da União (TCU) é favorável à utilização do parcelamento como regra, evidentemente, na forma como está na lei de licitações. Existe até súmula do TCU a respeito:

Súmula n. 247/2004, “É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes”

Depreende-se do dispositivo legal que a divisão do objeto deverá ser implementada sempre que houver viabilidade técnica e econômica para a sua adoção.

Levando em considerando uma série de decisões do TCU, atas de auditoria, pareceres e portarias governamentais, é suficiente dizer que “viabilidade técnica” dependerá da divisibilidade do objeto licitado.

Bem divisível é aquele que, quando fracionado fisicamente, não perde a identidade e tampouco sofre desvalorização

No que concerne ao segundo quesito, o parcelamento deve ser balizado pelas vantagens econômicas que proporciona à Administração Pública, com a redução de custos ou despesas, de modo a proporcionar a obtenção de uma contratação mais vantajosa.

Sobre contratação de serviços de Tecnologia da Informação (TI), existe um julgamento interessante do TCU que ajuda a entender como se dá o parcelamento do objeto:

“Quando do planejamento de contratações de produtos e serviços de tecnologia da informação – TI, devem ser considerados a totalidade dos serviços necessários e todos os requisitos que caracterizem uma solução de TI consistente, autocontida e suficiente para o alcance dos objetivos motivadores da contratação e a produção dos benefícios pretendidos, o que pode ser compreendido do mandamento do art. 8º da Lei n.º 8.666/1993: ‘Art. 8º A execução das obras e dos serviços deve programar-se, sempre, em sua totalidade, previstos seus custos atual e final e considerados os prazos de sua execução.’”(Acórdão 1.329/2007-TCU-Plenário)

Mais recentemente, o mesmo tribunal afirmou que “sempre existirá algum grau de dificuldade na integração entre serviços. (…) a simples possibilidade de ocorrerem problemas, por si só, não poderia servir de fundamento para contrariar-se a regra legal de priorizar-se o parcelamento do objeto, em especial considerando que os níveis de integração podem variar de um caso para outro, bem como tendo em conta a viabilidade de, em várias hipóteses, serem implementados parâmetros e controles que viabilizem o adequado funcionamento conjunto das prestações ou, se for o caso, a devida identificação de responsabilidades”. (Acórdão 1972/2018. Plenário)

É possível afirmar, após pesquisa junto ao TCU e órgãos já mencionados, que a unificação de objeto em lote constitui exceção à regra legal do parcelamento, devendo ser prévia e tecnicamente justificada, com o objetivo de deixar claro o ganho de escala ou a necessidade técnica.

Mas em que isso interessa a você, empresário licitante?

Simples!

Você deverá verificar, quando estiver diante de um edital de licitação, se o objeto pode ser parcelado. Vamos supor que seu ramo seja o de material gráfico. Sua empresa vende produtos/serviços como folders, panfletos, cartazes, blocos, capas etc.

Na hipótese de a prefeitura de sua cidade (ou o Estado, ou a União Federal), decidir adquirir materiais gráficos e considerando que todos eles, ou parte deles, se apresentassem em um lote onde ficaria definido o vencedor como aquele que oferecesse o menor preço global, você estaria diante de um desrespeito à regra do parcelamento do objeto.

Isso serve para todo material e serviço.

O ponto é, na análise do edital, observar se aquela contratação está parcelando o objeto de forma a torná-lo mais diluído no mercado possível. Melhor dizendo, o parcelamento atenderia a um número maior de empresas interessadas. Além de permitir que, exemplificativamente, você possa vender blocos de nota mais baratos, embora não tenha bom preço para cartazes; assim, sua empresa pode não vender todo o objeto, mas parte dele, garantindo, ainda, um preço melhor para a Administração Pública.

Diante de uma realidade como essa, um edital reunindo em lote o que deveria ser dividido, a solução é a impugnação.

Impugnação é um instrumento à disposição de qualquer cidadão cujo objetivo é reparar o descumprimento de uma lei. No caso, a lei em questão é a 8.666/93.

Direcionada à autoridade responsável pela licitação (estará no edital quem é), a impugnação apontará o ocorrido, a lei que está sendo violada e o pedido de reparação do edital. É direito de qualquer cidadão como eu disse, mesmo que não tenha interesse direto na venda para o governo.

Uma impugnação bem-sucedida causará a imediata suspensão da licitação e a reforma do edital, que passará a contemplar o parcelamento.

Com essa atitude, você estará impugnando para incluir seu melhor produto e preço.

É estratégia confiável, possível, lícita e que, além de favorecer o seu negócio, acena para o órgão comprador que sua empresa é séria, competitiva e está antenada com as oportunidades de mercado. Acredite: o setor público aprecia posturas como essas, que podem auxiliar na busca de condições mais vantajosas de contratação.

Logo, você precisa estar atento para o fato de que a divisão do lote é, além de um direito, uma estratégia que pode ser usada para inserir sua empresa, ou melhor posicioná-la, no universo das contratações públicas. Boa sorte!